2016年12月23日，中國土地學會學術年會在京舉行，今年的主題是“‘多規(guī)合一’與土地利用創(chuàng)新”。來自全國的400余位專家、學者齊聚一堂，圍繞“多規(guī)合一”與新型城鎮(zhèn)化、國土空間格局優(yōu)化、土地資源優(yōu)化配置、生態(tài)用地配置等相關主題展開了討論。

“多規(guī)合一”與國土空間治理

中國土地勘測規(guī)劃院研究員賈克敬指出，造成“多規(guī)合一”目前空間管控不力的原因是快速的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程對農業(yè)和生態(tài)空間形成的持續(xù)擠壓。自然資源的多頭管理也加大了生態(tài)空間統(tǒng)籌管控難度，空間性規(guī)劃約束乏力加劇了國土空間利用矛盾沖突。國土資源部7個試點地區(qū)明確了空間規(guī)劃定位，形成以國土空間綜合規(guī)劃為統(tǒng)領、專項規(guī)劃為支撐的空間規(guī)劃體系，突出了底數、底盤的支撐作用。但是，“多規(guī)合一”還存在一些認識誤區(qū)，如果采取1-N而非1+N的“多規(guī)合一”模式，將削弱現有規(guī)劃編制、實施和管理優(yōu)勢，弱化政府治理能力，而權力過于集中可能會導致部門之間缺乏相互制衡和空間結構治理失序。

針對以上問題，賈克敬提出四點建議：一是審慎推進“多規(guī)合一”工作，防范部門間的權力博弈，防范“多規(guī)合一”成為一些地方政府實施空間擴張的工具；二是應以解決國土空間開發(fā)矛盾、提升國土空間治理能力為核心，充分發(fā)揮各部門現有的規(guī)劃編制實施和監(jiān)督的優(yōu)勢；三是整合自然資源專項調查、地理國情普查、海洋經濟調查等成果，形成空間規(guī)劃的基礎數據；四是以強化國土空間用途管制為核心，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的統(tǒng)籌管控作用。

“多規(guī)合一”與國土空間規(guī)劃

轉型發(fā)展中國人民大學公共管理學院教授嚴金明從“多規(guī)合一”的背景、空間規(guī)劃的基本認識、“多規(guī)合一”的挑戰(zhàn)及“多規(guī)合一”的導向 4 個方面作了介紹。

他提出，空間規(guī)劃可以理解為國土空間格局的綜合優(yōu)化。本質上，是對國土空間利用、行業(yè)政策協(xié)調和政府土地管治進行超前性的調配和合理安排，基本功能是對國土空間利用、行業(yè)政策協(xié)調和政府治理過程的未來時空導向。

關于“多規(guī)合一”面臨的挑戰(zhàn)，嚴金明認為：在規(guī)劃戰(zhàn)略上，戰(zhàn)略決策以問題為導向，無公認的規(guī)劃體系；在體制上，部門人事權分立，并且導向各異；在技術上，方法粗淺，有待深化精選；在實施保障上，部門法律沖突，缺乏協(xié)調統(tǒng)一，“無據可依”或者“有據不依”。由此導致不同規(guī)劃體系橫向不對接，同一規(guī)劃體系縱向不對接。在橫向規(guī)劃上，邊界過多，層次太雜，空間太亂；在縱向規(guī)劃上，圈內“有邊界、缺政策”，圈外“無邊界、無法律”。因此，“多規(guī)合一”仍然存在背景形式復雜，理論儲備不足、實證檢驗缺乏，部門間尚未達成共識，技術標準不一、共享平臺缺乏等嚴峻問題。

對于“多規(guī)合一”的改革導向，嚴教授提出：“多規(guī)合一”應體現國家意志、提升政府治理能力導向，堅持永續(xù)發(fā)展，適應市場經濟配置，注重城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌。“多規(guī)合一”改革的具體思路在于，形成合理的城鎮(zhèn)、農業(yè)、生態(tài)空間布局，研究提出可復制推廣的“多規(guī)合一”試點方案，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關規(guī)劃銜接協(xié)調機制；以社會經濟發(fā)展規(guī)劃為目標，以城鄉(xiāng)規(guī)劃為坐標，以土地利用規(guī)劃為指標，以生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃為限標進行空間統(tǒng)籌。

城鎮(zhèn)化 2.0階段的“土地財政”轉型

廈門大學教授趙燕菁認為，所有經濟增長都可以看作是一個商業(yè)運作模式。在城鎮(zhèn)化1.0階段，我國通過建設用地的外延擴張，現行的土地出讓制度，完美地適應了城市化 1.0 大規(guī)模融資的需要。目前，我國已基本進入城鎮(zhèn)化2.0階段，運營成本開始增加，要有穩(wěn)定的現金流支撐。因此要求土地管理的重心、方法，應盡快從控制增量轉向管理存量，原有的“土地財政”模式必須盡快轉型，而轉型的難點就在于財產稅的缺失。

關于城鎮(zhèn)化 2.0 階段“土地財政”如何轉型，趙燕菁提了幾點建議。一是在增量供地方面，實現“土地財政”從一次性收入向現金流轉變或者新增供地開征財產稅；二是在存量盤活方面，工業(yè)用地設置最低稅收和就業(yè)要求等策略；三是在保障住房建設方面，探索先租后售的策略；四是在開放功能容積率變更方面，探索土地用途負面清單、不同功能定價公布等策略；五是在城鄉(xiāng)邊界管控方面，探索城市土地和農村土地不同的使用費用和權力劃定策略。

“多規(guī)合一”與新型城鎮(zhèn)化

中國人民大學教授嚴金明指出，要優(yōu)化資源利用的系統(tǒng)時空基礎，要提高行業(yè)政策協(xié)調和政府治理過程的時空導向作用，堅持永續(xù)發(fā)展導向，適應市場配置經濟導向。并以自己參與的北京市海淀區(qū)規(guī)劃為案例，強調土地整治是實行“多規(guī)合一”的抓手，只有在規(guī)劃中做好人地關系協(xié)調，才能落實在“多規(guī)合一”下的“三生”（生產、生活、生態(tài)）空間統(tǒng)籌。

《中國土地科學》編輯部研究員馮廣京從 3 個方面作了詳細的報告：第一，時空錐理論模型；第二，時空錐理論視角下的“多規(guī)融合”；第三，“多規(guī)融合”下的新型城鎮(zhèn)化。馮廣京深入淺出地講解，使得時空錐子這一抽象的概念與土地利用規(guī)劃結合起來，并引出了土地利用規(guī)劃的 4 個問題：時間的縱向沖突、時空的橫向沖突、規(guī)劃的剛性、空間規(guī)劃落地的基礎。

“多規(guī)合一”與國土空間格局優(yōu)化

中 國 科學院特聘研究員方創(chuàng)琳認為，城市“多規(guī)合一”是解決“多規(guī)分治”矛盾，緩解“多國演義”的現實需求，是化解空間沖突，終結“多規(guī)分治”時代、提升空間配置效率的長遠需求，是城市政府開展正常業(yè)務工作的現實需求。他認為，現在從國家層面解決的是多規(guī)協(xié)同的問題，在區(qū)域層面和省級層面叫“多規(guī)融合”，市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現“多規(guī)合一”是必經之路。城市“多規(guī)合一”的核心實質是繪制一張核定地塊主體功能并自由行使權利的約束藍圖。技術路徑要強調一張藍圖繪制到底，畫約束紅線要為國土空間的利用留有一定的靈活性；國土空間上下協(xié)同；“三生”空間無縫對接；國土部門的用地指標，建設部門的建設坐標，環(huán)保部門的限標，四標之間精準統(tǒng)一；耕地紅線、生態(tài)紅線、水紅線、資源環(huán)境承載上限和城市成長空間邊界要剛性約束；一個總控、一本規(guī)劃、一張圖紙、一個標準、一個法規(guī)和一個平臺應統(tǒng)一推動落實。

對于“多規(guī)合一”的執(zhí)行問題，中國人民大學教授張占錄以美日的規(guī)劃體系為例，認為縣市級以上的土地利用總體規(guī)劃不應有法律約束力，甚至不需要土地利用總體規(guī)劃，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的土地利用規(guī)劃應具有法律性、固定性，可將它用地的地塊規(guī)劃視為控規(guī)，像香港一樣按照城市規(guī)劃條例去編。而方創(chuàng)琳教授認為各個國家的社會制度不一樣，土地所有權制度也不一樣，可以借鑒但不能復制，在“多規(guī)合一”的施行方面，部分市縣層面的部門整合工作已經推進；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級由于沒有財權、事權，法律效應難以發(fā)揮，需要縣級層面進行調控。對于現在有的城市總體規(guī)劃，幾乎都是在做加法，先圈地、后按平均指標算人，中央經濟會議提出應強調人均建設用地面積做減法，而如何真正落實除了布局問題之外，最重要的還是部門之間的協(xié)調合作。

“多規(guī)合一”與土地資源優(yōu)化配置

南京大學教授黃賢金闡述了如何從整體上認識碳排放與土地資源配置。一是從機理和效應的角度來講，進一步揭示土地利用碳排放的機理，從土地利用變化的碳排放和土地載體上的人為源碳排放，把國家土地碳排放的家底摸清楚；二是形成一個清單和標準；三是更好地服務于規(guī)劃和決策。

北京大學教授林堅的主題發(fā)言是“多規(guī)合一”的若干思考：一是要響應黨和國家重大改革發(fā)展要求，做到統(tǒng)一用途，推進生態(tài)文明建設、推動綠色發(fā)展、提升國家空間治理能力和治理體系現代化；做到統(tǒng)一用途管制，善待國土空間，提升治理能力，節(jié)約利用資源；現階段做到兩個規(guī)劃（城規(guī)、土規(guī)）的銜接是關鍵。二是要妥善看待多規(guī)沖突的背后邏輯，焦點在于爭奪管控土地發(fā)展權的權力。三是要明確規(guī)劃定位，發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃，各有各的特點，不能攪在一起。四是要有效處理政策協(xié)同問題，關鍵是空間規(guī)劃、國土空間用途管制、資源總量管理、全面節(jié)約三項制度要協(xié)同協(xié)調。

“多規(guī)合一”與生態(tài)用地配置

南京農業(yè)大學教授石曉平介紹了“ 多 規(guī) 合一”與生態(tài)利用管理之間的關系。第一部分講述規(guī)劃演變發(fā)展的歷程，凸顯在這個規(guī)劃演變過程中的法律地位、規(guī)劃手段、政府間職責劃分的變化；第二部分講述了“多規(guī)合一”過程中的生態(tài)用地管理，展現了生態(tài)用地管理的現狀以及管理思路；第三部分則討論了在“多規(guī)合一”理念指導下生態(tài)用地管理可能的創(chuàng)新路徑。他指出，目前“多規(guī)合一”較少涉及法律內容的調整，這是因為依法治國的背景下，法律內容調整難度大。例如：需要什么樣的法律框架給以支持，多規(guī)控制的層級結構對地方政府的影響，中央與地方的權力界定等。

中國農業(yè)大學教授郝晉珉則從生態(tài)空間問題的角度分析“多規(guī)合一”。他認為，“多規(guī)合一”是管理問題、機制體制問題?！岸嘁?guī)合一”應該使得各部門在管理體制上能夠達成共識。生態(tài)空間，是一種漸變的而并非絕對的空間，例如劃定的生態(tài)紅線，雖然生態(tài)紅線包含的空間大多數是屬于自然空間，但是生態(tài)紅線所包圍的空間并不是生態(tài)空間的全部，它只是或多或少存在著各種各樣功能的單元，是我們這個生態(tài)系統(tǒng)能夠維持，或者恢復的一個最小單元。郝晉珉提出，不僅應根據不同的尺度對生態(tài)空間進行配置，更要以生態(tài)功能的平衡為依據對生態(tài)功能進行配置。

（記者 孫國瑞 轉載于中國國土資源報）