一、城市綜合防災規(guī)劃編制技術框架

在國土空間規(guī)劃背景下，城市綜合防災規(guī)劃應在整合規(guī)劃內容的基礎上，突破傳統(tǒng)編制模式的局限，以城鄉(xiāng)全域空間為研究對象、以災害風險管控為目標、以規(guī)劃設計為手段，充分反映城市的復雜性、目標的綜合性以及方法的多樣性。

通過類比當前國土空間規(guī)劃基本技術方法，研究分析“一張底圖—雙評價—戰(zhàn)略目標制定—規(guī)劃傳導—空間格局—規(guī)劃實施監(jiān)測”的編制技術路徑與相關文件要求，探究綜合防災規(guī)劃在規(guī)劃編制各階段應負責的工作與應作出的響應，本文提出“一張底圖—綜合防災評價—戰(zhàn)略目標引領—傳導反饋機制—防災空間格局—周期性評估反饋”的城市綜合防災規(guī)劃編制技術體系（圖1-1）。

圖1-1城市綜合防災規(guī)劃編制技術框架

二、城市綜合防災一張底圖數據庫

（1）銜接國土空間規(guī)劃“一張底圖”

在國土空間規(guī)劃一張底圖的基礎上，確定綜合防災規(guī)劃的規(guī)劃管控范圍與坐標系統(tǒng)，并依托共享平臺上的遙感影像、基礎地質、地理國情普查等基本信息，進行綜合防災的底圖梳理工作，對災害風險內容進行細化與補充。矢量化的綜合防災一張底圖同時也是國土空間規(guī)劃全域全要素信息整合的圖層之一，綜合防災規(guī)劃為之提供的是具備綜合防災特性的信息補充，同時還有其他專項規(guī)劃的特性補充并統(tǒng)一到一個平臺，在實現基礎數據共享、規(guī)劃信息同步的同時，也使防災對策更易實現。

（2）數據庫基本內容綜合防災“一張底圖”數據庫的構建是整體認知城市孕災環(huán)境與災害風險的過程，城市孕災環(huán)境情況梳理包含城市規(guī)模、用地布局結構、人口特征、社會經濟情況、基礎設施系統(tǒng)、可利用的防災資源等內容，災害風險情況包含各類地質災害隱患點、地震斷裂帶、重大危險源、蓄滯洪區(qū)、基礎設施與建筑質量薄弱區(qū)等風險要素，在基礎資料收集的基礎上，進一步進行數據核實與篩選，將有效的矢量化信息整合到綜合防災規(guī)劃專題圖層中，并保持與國土空間規(guī)劃的邊界坐標一致，作為城市綜合防災評估、規(guī)劃編制與動態(tài)監(jiān)測的平臺（圖2-1）。

圖2-1城市綜合防災評價模型工作流程

三、城市綜合規(guī)劃防災規(guī)劃編制基本內容

我國城市綜合防災規(guī)劃經過長期發(fā)展規(guī)劃技術方面已經做出諸多有益探索，但綜合防災規(guī)劃編制內容的基本構成還處于不斷探索階段。在新時期規(guī)劃改革動力驅動下，在綜合防災規(guī)劃轉型需求下，應明晰綜合防災規(guī)劃基本編制內容。

災害評估與防災設施布局在以往綜合防災規(guī)劃編制研究中被討論較多，并在災害評估的指標選取及評估方法創(chuàng)新、防災設施分類分級、選址建設及相關配置等方面已有較多研究，也被視為綜合防災規(guī)劃編制內容的主要組成部分。此外，關于綜合防災規(guī)劃用地安全布局、綜合防災目標、工程防御措施以及防災資源配置等方面的探討也較多。通過對前人研究及相關實踐的系統(tǒng)梳理，結合新時期綜合防災規(guī)劃改革要求，本文提出“定目標”、“定控線”、“定需求”、“定空間”及“定要求”五項基本編制內容（圖3-1）。

（1）定目標。規(guī)劃本質是政府宏觀調控在空間上的體現，規(guī)劃目標則是規(guī)劃編制與實施的戰(zhàn)略指導與理想狀態(tài)。綜合防災規(guī)劃目標應在上位規(guī)劃目標指導下制定，并與城市發(fā)展特色、城市災害風險情況以及城市防災減災需求相結合。

（2）定控線?？刂凭€劃定是空間管控的有效手段，如城市規(guī)劃在規(guī)劃前期通過地質情況評估劃分開發(fā)建設適宜性控制線，對于綜合防災規(guī)劃，用地選址階段可劃分城市災害避讓區(qū)、限制建設區(qū)等災害控制線，在防災設施布局階段可劃分防災設施用地邊界等。

（3）定需求。城市對防災減災功能的情感需求量化到對防災資源的需求是綜合防災規(guī)劃編制的重要一步，是規(guī)劃落實的基本環(huán)節(jié)。我國已有相關規(guī)劃及標準規(guī)定不同災害情況下人均防災設施需求，如不同等級的避難場所對人均避難面積的要求不同、不同災害強度下人均醫(yī)療救援床位標準不同等，由此可以得出城市在災害發(fā)生時對防災設施在“量”上的需求。

（4）定空間。城市安全空間布局是綜合防災規(guī)劃具有空間屬性的重要體現，在全域范圍內建立安全保障格局，通過對應急服務設施、應急保障設施及災害防御設施的空間選址建設，形成“點—線—面”全覆蓋的防災網絡，一方面在平時履行基本運行責任，一方面在災時緊急響應投入應急救援體系中。

（5）定要求。如果說城市防災空間布局是一臺機器的裝配過程的話，那么“定要求”就是這臺機器得以順利操作并持續(xù)運行的說明書。如避難場所空間選址確定后對外圍建筑建設及內部設施配置提出的要求、對應急通道有效寬度提出的需求、對各類防災設施設防標準提出的需求等。

圖3-1綜合防災專項規(guī)劃基本編制內容

城市綜合防災規(guī)劃既需要綜合防災目標來進行戰(zhàn)略指導，也需要具體空間構建作為可落地的抓手，以上五項內容是相互支撐、相互影響的?！岸繕恕笔菍⒕C合防災目標作為規(guī)劃編制實施的導向，是城市對安全保障功能需求程度的體現；“定控線”是從城市災害風險角度出發(fā)，體現其對城市用地選址、項目建設的限制；“定需求”是從城市對防災減災的需求出發(fā)，量化災害避難人口對不同防災設施的需求；“定空間”是在防災分區(qū)劃分的基礎上對各類防災設施進行布局，體現各類防災設施的空間聯(lián)系；而“定要求”是與“定空間”相匹配的建設訴求，是防災空間真正得以運轉并發(fā)揮效用的保障。

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